Errores jurídicos, consecuencias al consumidor

El pasado 19 de los corrientes entró en vigor el decreto de la nueva canasta básica, promulgada mediante el decreto MEIC No. 41615-MEIC-H que como ya lo habíamos comentado en otra columna, hizo la innecesaria exclusión de una cantidad de productos de consumo básico de las familias costarricenses. La consecuencia de esta entrada en vigor es la esperable, pero lo que es anecdótica es la forma en que las autoridades del Ministerio de Economía, cartera a cargo del decreto, reaccionaron a los efectos jurídicos, así como sus colegas del Ministerio Hacienda.

En primer lugar, funcionarios esa cartera ante consultas planteadas por comerciantes que se enfrentaban a la responsabilidad de aplicar el impuesto de ventas a las mercancías excluidas de la anterior canasta básica, fue indicar que no era su intención que se diera esa disociación temporal entre la entrada en vigor de esa norma-nueva canasta básica- y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, llevando esto a las mercancías en cuestión-las excluidas de la canasta básica- a una entrada en vigor de los efectos de la ley que regirá, a todos los efectos de 1 de julio en adelante, iniciando, de manera paradójica de forma acelerada en la afectación de los consumos más básicos, esa no parecía ser la intención según la respuesta dada por los funcionarios del Ministerio de Economía, a pesar de la respuesta de los homónimos de Hacienda que indican que dicho decreto debe entrar a regir el 1 de julio, por supuesto que estamos ante una garrafal falla de orden legal, la que no se cura, generando otra más grave desde la óptica legal, cual sería hacer una derogatoria singular del decreto, que sería lo que sugieren en Hacienda, al indicar que la vigencia no debe ser la que dice la norma legal sino la que debió decir, aspecto que sorprende, alarma y deja en gran entredicho la bondad de los fundamentos jurídicos de quienes están a cargo de esta materia.

Concordamos con el fin de Hacienda, que es hacer coincidir la vigencia de la nueva canasta básica con la entrada en vigor de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pero no mediante la mera ignorancia del derecho, sino mediante la corrección de la norma por el único medio admisible en derecho, sea la emisión de una norma que modifique la vigencia del decreto, sea otro decreto que posterior, enmiende el error material.

Es preocupante que en las puertas de estrenar una normativa moderna y compleja tanto en IVA como en renta, estemos a merced actos que, todas luces denotan en el Administrador de la norma, que se decanta por los fines sin importar los medios, aspecto que se ha reiterado en las versiones diversas de proyectos de reglamento tanto en IVA como en renta, donde desconociendo la prelación de la ley, la mecánica de las normas jurídicas y el ordenamiento de un Estado de derecho, simplemente con un ánimo finalista se pretenda en el caso concreto de la canasta básica, “arreglarlo” por las vías de hecho, tanto como en los casos diversos mencionados de los reglamentos de IVA y renta, donde olvida la Administracion que carece de facultades legales, por buenas que sean sus intenciones y por más que se mejoren aspectos de orden técnico que el legislador no atinó hacer apegado a la mejor de las prácticas.

Simplemente, no cabe resolver un entuerto legal creando otro, las cosas deben resolverse como lo mandan las reglas del Estado de derecho y no de cualquier manera, así no se maneja un estado democrático, no es un buen indicio de una democracia que se precie de serlo, tener en estos síntomas, hay que corregirlos ahora, en la raíz misma, pues no queremos imaginar el mal augurio de la arbitrariedad administrativa en la fase de interpretación y peor aún de fiscalización, donde si por la víspera se saca el día, definitivamente, se hace necesaria la figura del defensor del contribuyente, un procurador análogo al defensor de los habitantes, que vele por el buen tino de la relación basada en derechos y deberes de los actores del sistema legal.

Respecto de la canasta básica un decreto de emergencia que cambie la vigencia, es el medio correcto que debe aplicarse, para retomar la senda de la construcción de lo jurídico, por “temporal” y “bienintencionado” que sea, por lo que ha construido la institucionalidad de nuestra querida democracia, que no es obra de la casualidad, sino del respecto de las instituciones y los institutos jurídicos.

Canasta Básica

El pasado primero de los corrientes, se publicó el proyecto de reglamento que indica cuáles son los productos de canasta básica que han de sujetarse a la exención en sus dos modalidades de carácter temporal y permanente.

Como es de esperar la disposición reglamentaria, hace pocas novedades respecto de la canasta básica general que regula el Ministerio de Economía, a pesar de lo cual, hace en la referencia a la exención del azúcar indicando: “conforme los reglamentos técnicos del Ministerio de Economía Industria y Comercio”.

Crea dieciséis categorías de elementos exentos, en la última deja todos los uniformes escolares y colegiales, sin distinción, por lo que no cabe distinguir donde la norma no lo hace, debiendo entenderse exentos tanto los de escuelas y colegios públicos como privados. Cabe destacar que esto pone a los últimos tanto en igualdad de condiciones de la educación pública, lo que parece adecuado, pero enclava a la educación que había quedado en condiciones de confusa exención en la prestación a nivel privado, con una parte de la actividad sujeta, con exención plena en primera instancia en la venta de los uniformes y en el año 2020 sujeta a una tarifa reducida, donde se pueden dar condiciones de bifurcación de actividades de parte de los centros de educación privada, que sigue la dudosa exención con tarifa reducida -un remedo de gazapo legislativo que requiere remediación- así como una sujeción a la tarifa reducida a los centros educativos que provean del servicio de la venta de uniformes, ya que tendrán a partir del 1 de julio de 2020 cobrar el 1% del impuesto que ha quedado fijado a los productos de canasta básica en general, igual suerte corren los útiles escolares no en forma general, sino taxativa, tanto para la educación pública como privada. Debemos recordar que la condición de gravados pero exentos, obliga la declaración desde el primero de julio del presente año.

En las dieciséis categorías hay una exención plena en el primer año completo de vigencia de la ley de IVA, como una aplicación de exención en tarifa el 13% al 1% de manera permanente. El hecho que un contribuyente tenga exención genera dos efectos que volvemos a retomar para claridad de los lectores -ya que lo hicimos ver en su momento en la discusión del proyecto de ley- debemos refrescarlo ahora, el primer efecto es visto en la cadena de valor hacia adelante, siendo el segundo hacia atrás.

El primer efecto hacia adelante, es que en razón de que los vendedores de bienes exentos no tienen derecho alguno de deducción se produce un incremento en los costos del intermediario de la cadena de abasto, siendo que genera una consecuencia de orden inflacionaria, ya que a diferencia de los que están sujetos a tarifas plenas, los IVA que se paguen en la adquisición de bienes y servicios no son deducibles en el tanto proporcional que los mismos formen parte de la estructura proporcional de la venta del contribuyente, generándose una pirámide en los costos que redunda en el aumento de los precios. Es decir, el primer año se produce el primer impacto con bienes que no tienen derecho de deducción, en razón de esta norma de proporcionalidad que no existía en el impuesto general sobre las ventas y si en el nuevo impuesto indirecto del IVA. En el segundo año, dicho efecto sigue ocurriendo ya que doce de los trece puntos del IVA ahora irán directamente al costo por una proporcionalidad diferenciada, que la distinguimos de la primera ya que no solo aplica a los bienes y servicios que en común y de forma indistinta sirvan a la venta de bienes y servicios exentos, sino que a los que les aplique exención parcial de orden tarifario, tal es el caso de la canasta básica con tarifa general del 1% de 1 de julio de 2020 en adelante.

Llama la atención la situación de no incluir servicio alguno en la canasta básica tributaria, ya que, de haberlo, habría sido el único efecto diferencial sustantivo esperable respecto de la canasta básica del Ministerio de Economía que es casi un calco de la tributaria o viceversa.

Recordemos que en un sistema de IVA como el que estamos prontos a estrenar, el destinatario final es el consumidor final, o quien actúe como tal, pero que en razón de estas reglas de proporcionalidad tanto especial como general, se puede dar un efecto no deseado en un buen diseño del IVA, que es que los agentes económicos intermedios deban quedar asumiendo una parte del impuesto, lo que se trasladará en un aumento más que proporcional en los precios de los consumidores finales, con lo que se explica la paradoja de que entre más exenciones tenga-como abundan por cierto-el impuesto, mas efecto inflacionario se provoca y la recaudación misma.

Es decir, habrá una grada inflacionaria previsible en el 2019 y una adicional en el 2020.

En cuanto al efecto hacia atrás de las exenciones, el problema es de dimensiones diversas, resulta que el legislador escoge no solo crear exención de los bienes publicados en el proyecto de decreto, sino en los insumos y servicios que los producen, con lo que surgen exenciones sobrevenidas en cabeza de los proveedores de bienes y servicios de quienes participan en la producción o comercialización final de bienes de canasta básica, este efecto de condiciones sobrevenidas, hace que sujetos que no tienen nada que ver con lo que hacen o venden, quedan contaminados de manera sistémica con los efectos de la prorrata o proporcionalidad ya sea general o especial, por este curioso guiño de exenciones en cadena que hizo nuestro legislador.

Todos los contribuyentes deben ir calculando los efectos de la composición que en sus precios tendrá la regla de prorrata ya que de no hacerlo, pueden enfrentar la incapacidad de traslación, yendo como consecuencia a un sacrificio de los márgenes, que inclusive podrían llegar a ser -en condiciones particulares- menores que los que se tienen que asumir en razón de la contaminación con motivo de ser proveedor de bienes o servicios a exentos en general y en este caso, a los de la canasta básica en particular.

Reiteramos que cada pieza del engranaje corporativo debe ser analizado y revisado para evitar aquello, que sea razonable esperar mitigar, dejando a las consecuencias económicas indeseables, el menor espacio relativo posible.

Proyecto de reglamento

Se ha publicado ya el proyecto de reglamento del impuesto al valor agregado, así como el de la canasta básica tributaria. Es decir, ya hay movimiento de puesta en marcha en relación con los aspectos de operación de la nueva imposición indirecta. Les comentamos la taxonomía y el impacto del proyecto de reglamento, después de un análisis detenido, con el fin de presentar ayer, las observaciones cuyo plazo venció.

En primera instancia hay 49 definiciones las que se les puede dividir en: las de orden meramente didáctico, las que aportan aclaraciones valiosas, a las que conviene que el contribuyente preste atención al menos para entender las obviedades, seguidas de un tercer grupo de ellas cuyo valor consiste en dar luces en concreto, del entendimiento que la Administración tiene respecto de bases o cálculos de los mismos sobre los que se determina la obligación tributaria material del IVA. Por último, se encuentran definiciones que por su contenido puede que rocen con el sistema de jerarquía de las normas legales, que hemos recomendado enmendar para evitar situaciones litigiosas previsibles, que puedan hacer más complejo de lo necesario el proceso de entrada en vigor de la norma en 145 días.

Hay dos observaciones de fondo en relación con las propuestas reglamentarias que nos parecen fundamentales, una versa respecto del cálculo de la prorrata, en particular para aquel que debe ser aplicable en los casos de coexistir tarifas tanto plena como reducidas. En realidad lo fundamental de dejar claro, como lo hemos sugerido a la Administración, primero que la aritmética debe ser nítida e inequívoca, debe ser revisada y probada en casos concretos por expertos en números, no solo especialistas jurídicos ya que la redacción de esta en el artículo 41.1.c., es manifiestamente un yerro de orden aritmético, que de prevalecer dejaría a los contribuyentes sin prorrata en reglamento con el riesgo de que existiendo en la ley, el contribuyente se sienta seducido, a la aplicación de la norma en apariencia más conveniente, con la desgracia que en fase de fiscalización causaría innecesarios pero abultados montos litigiosos contra el contribuyente, que además, espera la claridad normativa en el sistema, especialmente cuando este es novedoso como el IVA, pero le dejaría en condición de posible indefensión por confusión, aspecto que no es de recibo en un sistema de derecho, donde lo fundamental es la certidumbre jurídica, más que la interpretación errada o acomodadiza de la norma. A la vez, si se pretende el cumplimiento del contribuyente, más allá de contar con normas claras, debe haber una intensiva campaña de divulgación por parte de la Administración Tributaria, de la que seguimos ayunos y en la que se genera una duda del propósito último de tan escandaloso silencio.

La siguiente es una observación de fondo respecto del plazo que aplica a la determinación de la prorrata provisional prevista en el Transitorio III de la Ley del IVA y IV del reglamento, en el que se indica que ha de reconstruirse la contabilidad del contribuyente para determinar cuál habría sido la proporcionalidad del contribuyente, (el subrayado es adrede para entrar en estado de conciencia y de urgencia) si la norma hubiese estado en vigor en el periodo semestral del año anterior, primer supuesto de la ley, o del primer semestre de la entrada en vigor de la norma como supuesto suplementario. Escoge el reglamento a indicar que el periodo a reconstruir lo es exclusivamente el del primer semestre del año corriente sea del 1° de enero al 30 de junio del año 2019, aspecto que haría en especial para las empresas de abultado volumen transaccional, virtualmente impracticable la disposición ya que el 1° de julio, sea al día siguiente que acaba el periodo de simulación de la estimación de prorrata, habría el contribuyente de estar aplicándola y hasta el día 31 de diciembre del presente año.

Esto implica que si se dejara como se propone en el proyecto, los contribuyentes enfrentarían problemas de efectivo cumplimiento. Hemos propuesto a la Administracion una redacción alternativa que permita adelantar estos cálculos a la gran mayoría basado en el texto mismo de la ley en el transitorio mencionado, dejando en condición residual lo que planteaba el proyecto de reglamento como condición única.

Nuestra propuesta es la siguiente:

“TRANSITORIO IV.- En los casos en que los contribuyentes realicen operaciones con y sin derecho a crédito fiscal y para efectos de la aplicación de la proporción provisional de los créditos que señalan los artículos 22 al 24 de la ley; la liquidación referida al período de tiempo que comprende entre el 1 de julio de 2019 y el 31 de diciembre de 2019, se calculará partiendo de:

a) Las operaciones realizadas entre el 1 de julio de 2018 a 31 de diciembre de 2018, como si estas hubieran, estado sujetas a las nuevas disposiciones de la Ley sobre el Valor Agregado. En el caso que el contribuyente hubiese operado de manera continua durante dicho periodo. En caso contrario, sea si durante 2018 no operó el periodo semestral completo antes dicho cálculo de proporcionalidad se hará conforme b)

b) Las operaciones realizadas entre el 1 de enero de 2019 a junio de 2019, como si estas hubieran estado sujetas a las nuevas disposiciones de la Ley sobre el Valor Agregado.

A falta de información para estimar esta proporción, el contribuyente debe remitirse a las reglas generales establecidas en el artículo 41 de este Reglamento”.

Cabe destacar que aparte de los dos pilares fundamentales ambos relativos a la correcta comprensión y redacción para su adecuada aplicación de las reglas de prorrata, el proyecto de reglamento, marca la señal no indispensable desde la óptica de la ley, pero importante desde la perspectiva del contribuyente, que ahora conoce en principio todos los actos preparatorios que debe tener listos para la entrada en vigor de la norma del IVA el próximo 1° de julio.

Recapitulando, la acción concreta que todo contribuyente debe efectuar, el recálculo de al menos seis meses de operación de periodos anteriores, ya como lo propone la Administracion o como lo propusimos se corrija, para determinar su primera prorrata. Los contribuyentes deben hacer lo propio de inmediato, ya que la carga de trabajo que esto implica es de alta demanda, a la vez de la determinación de prorrata debemos adelantar que la casuística resultante de la compleja construcción de la norma, resulta en al menos 64 combinaciones probables de derechos de crédito, parcial o total, por exenciones en base, en tipo, de orden objetivo o subjetivo. Esto requiere potentes herramientas informáticas elaboradas en forma conjunta por expertos en IVA tanto del local, con todos sus delirantes aspectos de concesiones graciosas en exenciones de todo orden, como del derecho comparado del IVA, esto complementado con el entendimiento contable de bienes afectos al impuesto y una potencia de programación informática de primer nivel, si su operación no cuenta con esos insumos, requiere ayuda urgente.

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